发布时间:2022-08-09 10:05:26 浏览:次
2014年—2019年期间,我国PPP项目实施数量和投资规模快速攀升,随之而来的各种问题也逐渐暴露,最令人头疼的就是“超概”问题。由于早期PPP制度的不完善,有的PPP项目在立项阶段时仅有概念方案,项目的建设范围、规模、功能需求等前期条件不明确、不充分。有的PPP项目在投资估算完成时间到预算完成时间之间,国家发布了新的规范文件,导致相关工程做法发生变化,预算阶段总投资与立项阶段总投资出入较大。……“超概”问题影响了项目的正常实施,给项目政府方、社会资本方带来了很多问题[1]。本文基于笔者在PPP项目咨询工作中的经验,结合我国以及地方对概算调整的相关规定,谈谈PPP项目超概后的解决路经,供各位同仁学习交流。
一、什么是项目“超概”?
根据《政府投资条例》的规定,经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据[2]。“超概”就是指政府投资项目在实施过程中投资增加,突破了经批准的概算,超出了原来预期的计算,就形成了超概的概念。
二、“超概”原因有哪些?
PPP项目“超概”的原因较为复杂,有政策原因造成的,有市场价格变动造成的,有社会资本原因造成的,也有不可抗力等因素导致的[3]。主要有:
① 政策因素:国家和地方新颁布的各类设计标准提升、工程造价文件规定要求更新等对于投资的增加;
② 市场价格因素:各类主要建筑材料、人工和机械价格大幅度上涨;
③ 地质条件因素:项目所在地有未预见的不利地质条件;
④ 不可预见因素:因需要实现功能目标的优化调整等情况,原设计及立项投资估算存在无法预估但根据实际情况需要实施的部分漏项或深度不足。
超概一方面会影响PPP项目总投资的认定,从而会影响项目的投资回报;另一方面超概会造成项目的财承支出责任发生变化,进而影响政府对财政资金的隐性债务防控[3]。
三、“超概”的相关规定
目前,我国还没出台针对PPP项目的概算调整政策文件,实施过程中仍以现有的工程领域的文件政策为依据进行参照解决。以下摘自国家、江苏省及南京市的部分概算调整的文件。
不难看出,相关文件均明确了“超概”的情形和概算调整方式,在保障项目投资可控的前提下,无疑也是给政府投资项目戴上了“紧箍咒”。
四、PPP项目“超概”以后的解决路经
根据现有南京市概算管理办法相关规定,结合操作过的PPP项目概算调整案例,整理出PPP项目的调概流程,整体是两条线:
第一条线——履行项目调概程序;
第二条线——履行PPP项目变更程序;
第一条线具体解决步骤:
(1)当初步设计阶段的投资概算超过了经批准的可行性研究报告的投资估算10%的,实施机构应当发起估算调整申请,向项目原审批部门报告[4]。审批部门应聘请专业第三方机构进行评审并提出审核意见。通过评审的,要求项目单位重新报送可行性研究报告,最终由审批部门出具投资调整批复。在这个阶段,实施机构需要准备以下材料:
①估算调整申请书;
②第三方专业咨询机构编制的估算调整书
③原可行性研究报告以及批复文件等相关材料。
④其他相关材料。
(2)当项目实施过程中,因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的,实施单位应准备相关材料申请调整。申请概算调增额度超过原批准概算1000万元的,在报概算审批部门申请调整前,需经市长办公会议同意[2]。其中,总投资5亿元及以上项目申请调增幅度达10%及以上的,根据《关于进一步加强“三重一大”事项决策和监管的意见》(宁委发〔2016〕18号)和《关于印发南京市人民政府议事决策规则的通知》(宁政发〔2018〕20号),经市委常委会、市政府常务会审议后,方可履行调概手续。落实相关职能部门(发改、行政审批局)进行审查[2]。
根据会议审定意见落实发改部门或行政审批局等相关职能部门对实施机构提交的申请进行审查,调查分析变更原因,对符合规定和要求的,应聘请专业第三方机构进行评审并提出审核意见[5]。通过审查的,审批部门出具概算调整批复。这个阶段,实施机构需要准备以下材料:
①概算调整申请书。包括项目基本情况、设计变更和概算调整的主要理由、设计变更规模及主要内容、工程量变化对照清单、概算调整与原批复概算对比表、概算增减原因分析等;
②原初步设计文件、概算书和初步设计批复文件;
③由具备相应资质单位编制的调整概算书,调整概算书应包括调整概算与原核定概算对比表,分类定量说明调整概算的原因、依据和计算方法等内容,存在设计变更的要提供调整后的初步设计或施工图设计文件;
④与调整概算有关的招标及合同文件,以及变更洽商、现场签证等有关材料;
⑤审计或造价机构的审核意见,已结算的单项、单位工程提供结算资料,以及项目资金到位和支付情况;
⑥根据项目情况需要提交的其他相关材料。
第二条线具体解决步骤:
当调概程序履行结束,实施机构取得项目的投资调整(概算调整)批复文件后,方可启动PPP项目变更程序。参照《江苏省政府和社会资本合作(PPP)项目变更备案管理办法(试行)》(征求意见稿),有关PPP项目变更所需主要步骤及涉及到的相关材料如下:
以下为南京市层面的PPP项目超概解决路经大致流程图:
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